英国福利国家的起源与特点
作者：P.萨尼 编译：徐滨
尽管“福利国家”这个名词已为我们所熟知，但仍有必要澄清有关“福利国家”的概念。从1945年以来的一般用法来看，它意味着这样一种国家：将维持所有公民的适当的生活标准作为其任务的重要一部分。这样的国家试图通过各种方法来完成这一远大目标，包括提供现金补助和（或）扶助、财政制度下的减税、规范劳动市场。现代国家行为的很大一部分确实含有某些福利内容，这不仅在英国如此而且法、德、瑞典等欧洲国家也是这样。
在整个19世纪中，福利国家的行为在规模、范围和成本上肯定有所增长，但其增长的原因和结果是复杂的。为了使这一问题更容易澄清，我们将仅涉及它的变化过程而不考虑生活标准之类的相关问题。在所产生的这些改善中，涉及到诸如家庭、志愿或私人机构之类的其他机构的国家福利的确切作用，最好被当作一个不同的主题来看。虽然这些过程是明显相关的，但也不应认为它们会自然地同步发展。尽管国家福利措施可能已经计划提高一般的福利标准，但它们并非一贯如此，牢记这一点是有益的。这从不是它们的唯一意图。当今国家比以往表现出更多福利功能这个事实，并不一定暗示它已经代替其他机构成为福利的提供者。相反它们的作用可能已经并肩增长。最后，知道社会立法的预期结果并不总与实际结果相一致也是有益的。弄清以上几点将有助于对本文的理解。
19世纪70年代以来的对于福利变革的压力
到1880年，中央和地方政府承担了很大范围的福利职能。济贫法是一个最重要的机构，它为那些处于极度贫困的人们提供了一个救济与扶助的体制[Rose（1）]。这个体制从1601年《伊丽莎白济贫法》开始，一直希望通过不断的改革更好地救助贫困群体。从19世纪70年代以来，它为越来越大范围的处于困境中的人们提供了制度化的关护，而且这种关护日益专门化并较少带有惩罚性。那些人涉及疾病和年老者、孤儿和弃儿。但是当时这种制度化关护增长的原因尚不清楚，仍需进一步研究[Crowther（2）]。
在济贫法体系的管理者探索扩展对无助贫民的制度化救助的同时，他们也试图削减以院外救济的形式提供给居家人们的救济金。这是1834年济贫法改革的重要理由。这样做的目的是在可能的情况下将济贫院外的扶助责任转移给家庭、慈善机构或雇主。以这种方式，它们最终希望实现1834年《新济贫法》的目标，并且废除对健康穷人的院外津贴。但是，中央的济贫法当局很难将如此一致的政策强加给地方管理机构——监护人委员会。保持很大独立性的这些委员会有不同的办法支配济贫税收入，并面对各种困难。实际上地区的差异因此依旧存在。然而，从长期来说这样的差异在中央的压力下减少了。这说明在19世纪里中央对地方政府的控制逐步加大。
自19世纪80年代起，中央政府遭受了越来越大的压力去扩展济贫法以外的福利职能，那些压力部分来自于济贫法官员自身的行动。当对诸如病痛者之类“值得救济的”群体的制度化扶助改进时，似乎并不太清楚为什么这些福利职能仍应留在一个威慑性济贫法的不得人心的体系内。削减院外救济也引起了传统上被认为是“值得救济”的人生活艰难，如老人和单亲家庭。家庭和志愿机构不可能完全代替先前的公共救助，致使更大的贫困随之产生。这不一定是因为家庭不愿向贫困的亲戚提供支持，一些人只是因为自身太穷而无法给予帮助。并且一些老年贫民并无亲属，一些人从未结婚，另一些人虽有子女但子女要么不在身边要么已亡故。在有亲属的情况下，有有力的证据表明亲属是向身陷贫困的人提供支持的主要来源。另外，来自富有或并不富有的人的赈济可能也有所帮助。尽管支付了大量的救济金，但对救济基金的扩大的需求是如此之大以至于基金很难赶上日益增加的需要。从19世纪初起，受救济的人口比常常高达10%。80年代虽有所下降，但比例仍很高。19世纪70年代后期以来，老年贫民中生活困境的加剧成为对国家养老金需要日长的一个重要理由。
对英国人口体质衰弱的关心，经常可追溯到1899—1902年间布尔战争中对入伍士兵衰弱身体条件的发现，这种关心迫使国家采取补救行动。尽管如此的关心在战争前20年已经很明显，但由于那些战时的发现变得更突出了。人们表达出这样的担心，经常处于令人震惊条件下的城市生活的形成在导致国民体质下降。这似乎不可能与工业革命的成就相容，但这却是事实。评论家指出英国是世界上城市化程度最高的国家，其十分之九的人口生活在城镇中。对于被解释为国家衰落的这一现象的担心，由于1870年以后的持续的婴儿高死亡率和下降的出生率而加深了。家庭规模的缩小在富人中最为迅速，这类人被视为“国民存量”中最健康的样本。当英国面对经济上和宗主权上的日益增加的海外竞争时，这些焦虑就变得更加深刻。因此为了现在和将来的需要，而培养健康的劳工与士兵就被视作至关重要之事。
对扩展国家福利的态度
作为上述的和其他的压力的结果，从19世纪80年代开始形成了对中央和地方政府的种种要求，涉及改善住房和卫生条件、帮助向母亲和幼儿供应廉价牛奶、提供医疗护理和学校膳食、保护儿童免受虐待和忽视。到了这个世纪末，这种努力已经通过国家立法、地方政府或志愿行动产生了一些效果。但是有些人对此表示反对，他们依旧信奉亚当·斯密时的教条，认为家庭生活中只允许最低限度的国家干涉。其中包括了贫困家庭本身，那些被视为官方对其生活进行干涉的东西经常遭到他们的厌恶。与此同时，贫民可能会感谢切实的帮助。30%—40%的人口（或更多）可能预料到他们的生活会遭遇到困苦，这些人对国家福利的态度也是复杂的。从1867年地方和国家水平上的选举权的扩展涵盖了男性劳工阶层的大部分，在地方水平上还包括大量的女性，这些都无疑增加了由国家提供更多和更好教育、住房、健康护理以及失业保护的要求。在政治家中这也增强了一种信条，即如果不提供此类东西，工人阶级的政治组织就会壮大。
即使是在工党形成的时候，也不是所有的劳动者都支持国家的主要和永久的福利角色。他们中很多人首先认为国家应承担起规范劳动市场的责任，以确保充分就业和适当工资。这一想法的优点是使更多的人实行自助，并且摆脱低工资和失业，而低工资和失业则是造成他们贫穷的主要原因。乐观的估计，这可能是一个长期的目标。在较短的时期内他们认识到，只有国家有能力减轻为劳动大众所熟识的贫困的程度。查尔斯•布斯(Charles Booth)的伦敦调查（1902年全部出版）和希伯姆·罗恩垂(Seebohm Rowntree)的约克调查（1901年出版）向大众读者揭示了贫困的程度。
爱德华时期的政策和福利立法
福利国家的建设不是一帆风顺的，其决策方向也不是始终如一的。
20世纪初的内阁接受了各种相互矛盾的影响，使之要么忽视“社会问题”要么以各种集体主义的行动加以匡正。从1895—1905年执政的保守党，因其支持者反对增加任何有利于穷人的税收，仅做出了有限的反应。后继的自由党同样也受到限制，原因包括：他们是主张自由贸易和低税收的政党；他们有反对社会改革的“老”自由派；他们还意识到对保守党把持的上议院的社会改革的敌意。结果自由党引入的社会措施既未令财政部花费太多，也没有多少再分配的意义。然而，迫使他们进行社会改革的原因是
“新自由”派的影响。该派认为,国家尤其是自由党政府应该采取补救社会现状的行动，这是出于正义而不是政治权术。然而，政治上的考虑也有其作用。与保守党相比，自由党在更大程度上依靠工人阶级的投票，并且担心工党对他们的吸引力。如果得不到工人阶级的支持的话，很明显也将失去执政的可能。这些政治上的考虑在自由党竞选材料中是明显的（见插图A）。
自由党内阁时期实施的最早改革较少地归功于新自由主义。第一项立法是1906年的供应免费学校膳食，实际上是由一个工党下院议员提出的。次年的学校医疗检查的提案主要是源于公务员的行动，这一行动向国民免费医疗迈出了第一步[Gilbert（3）]。（这说明了福利决策中公务员的重要作用。虽然在其他例子中他们有时是阻碍性的，但这里却起到了建设性的作用。）1908年自由党启动了《养老金法》。这是长期斗争的产物，也是由国家支付的来自济贫法以外的第一项现金救济。但是它首先强制要求申请程序和性格测试的做法，并未远离济贫法的精神。同年的《儿童法》是对30年的国家全面保护儿童宣传的一个回应。1909年的《行业委员会法》提出了最低工资，并改善某些最低报酬的和主要为女性的职业的条件。这一年的《住房和城镇规划法》力求限制现存的和将来的城市过度拥挤和污染问题。随后的劳合·乔治(Lloyd
George)预算使得直接税制度在某种程度上更具进步性。1911年通过《国民保险法》向稳定就业的人提供健康和失业救助。相对应地强制要求每周缴款，目的在于减轻财政部的沉重负担。社会保障也打算将长期确立的价值观变成一种国家冒险。稳定的缴付令工人想起遵守自助与储蓄契约，这为他（极少是她）确定了一个获得救助的契约性权利。至此传统的济贫法保障体系开始转变为现代的社会福利保障体系。
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两个养老金记录
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Ⅰ.托利党记录
1895——重新执政的托利党保证要提供养老金。养老金的承诺是“社会纲领”中最具吸引力的项目，该纲领在1894年由张伯伦提出，并且在1895年的大选前得到那位托利党领袖（已故的索尔兹伯里勋爵）的全力支持。
1895—1905——托利党执政的10年中，除了任命了一个委员会和三个委员去调查该问题外，其余什么也没有做。
Ⅱ.自由党记录
1906年（1月）——重新执政的自由党并未保证给予养老金。
1906年（11月）——“一旦时间和财政允许，这个问题就会得到解决”（H·坎贝尔-班纳曼爵士）
1907年——作为“初步尝试”，一个有限的款项拨给养老金。
“我们的目标就是在下一届议会结束前，为这项改革奠定坚实的基础。”（阿斯奎斯先生）
1908年——《养老金法》通过
1909年——从元旦起，超过70岁的享受年金者开始领取年金，几乎所有人都得到每周5先令。
1911——济贫法向无工作能力的人提供救济的措施在1月1日宣告终止。领取年金的人数上升到超过900,000人，每年该项要支出近12.5百万英镑。
通过研究这两个记录，你很快就会知道哪一个更好！
自由党出版部发行
24.7.11
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图A：福利和选举优势：1908年的《养老金法》
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这是国家在福利责任上的重大飞跃，并且确立了具有永久重要意义的新原则。但是由于这些原则是前几十年多种压力的产物，致使它们之间存在差异并缺乏协调性。并没有潜在的意图将国家变成为一个福利国家的永久主要提供者，充分意识到这一点是很重要的。一方面，国家福利计划只救助值得救济的群体，如济贫法下的老年贫民。另一方面，这些措施（如《行业委员会法》和《国民保险法》）开创了向大量非受济民劳动人口提供一个反贫困的基本保障的进程，这部分人口由于低收入、疾病或失业被视为不值得救济的人。在此基础上他们可能更有效地实现自助。
这些措施是有限的、尝试性的，并且几乎立即要面对要求改进的压力。第一次世界大战的爆发使它们的效果很难估价。这场战争扩展了社会与经济事务中国家责任的范围，同时对集体主义的大众期望也相应提高了。首先由于战时的充分就业而使生活标准改善[Winter（4）]，如此也就提升了对未来的普遍预期。工党的影响增加了。公众的希望即将破灭——这种对战后混乱的恐惧，影响了战时政府在战后重建方面的计划。战争结束时这种控制权大大扩张了，对福利救助的长期影响亦如此。
两次大战之间的时期
一些战时的立法历时比战争还长，这包括成人与儿童福利措施，由于战争中死亡的人数巨大就使得更有必要保护未来的“国民存量”。在有关重建的提案中只有更具政治紧迫性的才能得以实施。在1918和1919年通过的教育和住房立法影响非常有限，因为1920年的萧条开始后它们的涉及范围缩小了。但是鉴于日益增加的失业量，把失业救助扩展到包括所有体力劳动者的计划并未削减。
直到最近，对福利史上的两次大战期间的处理总是有些草率。失业所造成的突出社会问题被认为占主导地位。福利管理的核心被理解为仅是去应付失业。但是，尽管这些政策上的变化和救助不够慷慨，救济的管理仍是一个伟大的成就并且在先前任何时候都是无法想象的。超过20年的时段里，在一个稳定的基础上、一个生计水平上它所供养的人数是前所未有的。实质上，在国家对其公民的公认的责任上，这标志着一个重要和持久的转变。
在失业本身造成了额外的社会难题的同时，失业救济的费用可能已经占用了其他社会福利领域的经费。但是，很难说贫困地区的条件会比1914年以前所经历的事情更糟。一个更精确的解释指出，极端贫困有时会比过去更广泛地折磨不同的地区和职业群体。然而，政府仍不愿承认失业对营养和健康状态不佳造成的影响。[Webster（5）]
但在两次大战期间，其他方面的福利措施变得更加全面。1925年国民保险体系的扩展包括了向65—70岁的老人、寡妇和儿童提供年金。在提供教育、地方政府建造房屋和医院方面也都有显著扩展。这很大程度地依赖于地方政府的倡导和可获得足够的财政资源。偏低的税收收入已经长期危害了更贫困的地区，不过它们已越来越多地得到中央政府的补助，这被视为用以扩展和均化昂贵的公共服务的唯一方法，例如住房之类。与工党在市区地方政府的日长的势力相结合，中央的补助鼓励了地方水平的改革。在1925—1929年内维尔·张伯伦(Neville Chamberlain)任卫生部长时期，这些因素也导致中央政府加强对地方政府的控制，象1929年的《地方政府法》。这项法律将许多济贫法的“关护”职能移交给郡和大城市当局。济贫法对于贫困救济的剩余责任一直保持到1948年，使之可以继续处理那些其他救助不能覆盖的社会困难。
两次大战之间的时段是国家福利责任产生重要变化和扩张的时期之一。尽管国家计划的方式在20世纪30年代很流行，但这却并非任何计划的结果。不过,在各种令英国摆脱萧条的计划中还是孕育了许多1945年后颁布的社会立法的种籽。
战时和战后措施
不是计划而是战争结束了经济萧条。从1939到1945年这段时期产生了国家行动的再度扩展，包括生活标准的某种平均化、对一个更好的战后世界的一系列政府计划、不再回到两次大战之间的状况的大众愿望。有观点认为战争引发了社会凝聚力意识的提升或者明显地改变了社会关系，但依我的观点这是值得怀疑的。不过在政府方面,两场大战短期内都造成了一种对受苦人的责任意识。正如1918年试图使时光倒转的人所发现的那样，战争所带来的充分的变化是时间已不可能返回到战前的世界。对变革的压力在第二次世界大战末变得更强烈，1944年战时政府施行了“教育法”，1945年又有了家庭津贴。1945年无论是保守党还是工党赢得大选，人们都会期待重大的社会立法。
作为1945年的大选获胜者，占多数的工党政府承担了变革重任，但在其立法程序中却极少带有长期一贯性策略或思想特色的标志。许多立法是建立在早期提案，特别是自由党人W·H·彼弗里奇(W.H.Beveridge)的那些提案的基础上的。它的主要特点是承担了普遍救助的责任（如对教育、健康和国民保险），为有利于整个社会，这种普遍救助垄断了早先体力劳动者自有的救助方式。主要为了应付经济困境，现金救助以最低水平支付。为了加强中央对地方的控制，工党极力促进那种战前的趋势。如果说存在一个一致的目标，那就是那种机会均等的长期自由观念。仍有很大的空间留给自助（例如私人提供的医疗护理）、志愿行动以及家庭支持（正如由以前的内阁促成的一样）。社会福利扩展的一个意外结果是，比较富裕的人显然也从普遍的和改善的公共服务中获利了，诸如健康教育。另一个未预料到的是，完全依赖公共基金的高比例的享受年金者只能靠《国民援助法》的帮助才能生活。该法律通过于1948年，是济贫法的带有其标志的和优秀的继承者。
福利、贫困和不平等
然而，第二次世界大战后的初级贫困明显比以前少，正如1918年比1919年少一样。造成比以往所知的更高水平的和平时期的繁荣的原因，较少地是由于福利国家的存在，而更多地是因为20世纪40年代后期和50年代的充分就业。充分就业本身是一个战时和战后内阁的福利目标，但它的成就更多地是因为社会经济状况而不是政府计划。从20世纪80年代来看，很明显，福利措施自身对世界社会变化的影响能力是很有限的。因为以前尝试过的事情中没有哪个如此雄心勃勃，致使战后的政府高估了福利政策可能减少社会不平等的程度。
从布斯(Booth)到汤森德(Townsend)的贫困调查都认为[Townsend（6）]，在这个世纪内社会不平等的模式变化很少。贫困和不平等还将长时间地存在下去，而且我们也很难预料其消除之日。但这并不意味着福利国家的出现没有发生影响，相反却暗示了这架巨大机器的作用是保持社会稳定。尽管福利制度不是万能的，但它已成为必不可少的社会组成。尽管福利国家没有带来财富和权力分配上的明显变化，但它却救助了那些没有在上个世纪的国民财富的巨大增长中获利的人，使他们的生活标准不至于远远落后于他人。
参考及进一步阅读书目：
(1) M.E.Rose, The Relief of Poverty 1834-1914 (London, second edn, 1986).
(2) M.A.Crowther, Social Policy in Britain, 1914-39 (London, 1988).
(3) B.B.Gilbert, The Evolution of National Insurance in Great Britain (London, 1960).
(4) J.M.Winter, The Great War and the British People (London, 1985).
(5) C.Webster, ‘Health, Welfare
and Unemployment during the Depression’, Past and Present,
109(1985).
(6) P.Townsend, Poverty in the United Kingdom (Harmondsworth, 1979).
(7) A.Digby, Beitain Welfare Policy: Workhouse to Workforce (Faber, 1989).
（本文原载《经济-社会史：历史研究的新方向》下编商务印书馆2002年）
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